Virkamiehen velvollisuudet ja oikeudet

Virkamieslain lähtökohdista

Valtion virkamieslain (VirkamL 750/1994) keskeisenä tavoitteena on luoda palvelussuhde, joka turvaa valtion tehtävien hoitamisen tuloksellisesti, tarkoituksenmukaisesti ja oikeusturvavaatimukset täyttäen. Toisaalta lain tarkoituksena on myös turvata virkamiehelle oikeudenmukainen asema suhteessa työnantajaan (VirkamL 2 §). Virkasuhteessa valtio on työnantajana ja virkamies työn suorittajana (VirkamL 1 §). Tämä huomioiden voidaan ajatella, että virkasuhteen lähtöasetelmassa eivät kohtaa kaksi periaatteessa tasaveroista sopijapuolta, vaan kyse on pikemminkin tietynlaisesta alistussuhteesta, vaikka saksalaisperäinen vallanalaisuusajattelu onkin nyttemmin torjuttu. Tämä vaikuttaa ymmärrykseen virkamiehen oikeuksista ja velvollisuuksista.

Virkasuhde määritelläänkin julkisoikeudelliseksi palvelusuhteeksi, jossa on omat erityispiirteensä ˗ virkavastuu, virkaoikeudet, virkavelvollisuudet, palvelussuhdeturva sekä virkamiehen riippumattomuus ja puolueettomuus. Nämä ovat virkasuhteeseen liitettäviä käsitteitä ja nimenomaisesti lailla säädettyjä virkamiesoikeudellisia periaatteita, jotka osin erottavat virkasuhteen työsopimuslaissa (TSL 55/2001) säädetystä työsuhteesta. Virkamiesten toiminnassa keskeisellä sijalla on julkisen tai yleisen edun toteuttaminen, ja viranomaistoiminnan nähdäänkin olevan eräänlainen palvelutehtävä valtion ja veronmaksajien tarpeita kohtaan.

Virkamiehen toimintaa normittava ja ohjaava säädös- ja määräyskenttä on kattava. Virkaan liittyvistä tehtävistä on määritelty laissa, asetuksissa ja virkaohjesäännössä. Tarkempia määräyksiä tehtävien suorittamisesta saattaa sisältyä myös työnjohto- ja valvontamääräyksiin. Virkamiehen on virantoimitusvelvollisuutensa perusteella noudatettava virkaansa koskevia säännöksiä ja määräyksiä. Virkavelvollisuudet on kuitenkin erotettava tarkemmasta työnohjauksesta sekä tehtäväkohtaisesta sääntelystä; yksilön oikeusasemaan puuttuvista määräyksistä on säänneltävä lain tasolla. Tällä viittaan nimenomaan virkavelvollisuuksiin. Tämä ilmentää myös samalla virkasuhteen julkisoikeudellisia piirteitä; virkamiehen velvollisuudet ja toiminnan yleiset laatuvaatimukset ovat pääasiassa lailla säännelty.

Vaikka valtion virkasuhde on virkamieslain kautta keskeisiltä osiltaan säännöstely, sisältyy virkamiesoikeuteen myös periaatteellisuutta ilmentäviä ulottuvuuksia, jotka ohjaavat virkamiesten toimintaa. Virkamiesten yhteydessä puhutaan erityisestä virkamiesmoraalista, jolla viitataan yleiseen käsitykseen julkishallinnossa noudatettavista hyvistä tavoista sekä hyväksyttävästä käytöksestä, ja jolla on myös oma merkityksensä virkamiestoiminnan tulkinnallisena ohjaamiskeinona. Tälle virkamieslain 14 §:ä antaa taustavaikutuksensa: ”Virkamiehen on käyttäydyttävä asemansa ja tehtäviensä edellyttämällä tavalla.” On kuitenkin huomattava, että virkamiesmoraaliin perustuvat vaatimukset vaihtelevat luonnollisesti eri tehtävissä ja asemissa, eikä kaikenkattavia virkamiesoikeudellisia käyttäytymisvaatimuksia ole mahdollista listata. Vaikka virkamiesetiikka ei olekaan normatiivista oikeutta, sisältyy virkamieseettisiä painotuksia useisiin viranomaisia ja viranomaistoimintaa säänteleviin oikeusnormeihin ja -periaatteisiin.

Virkamiehen velvollisuuksista

Perustuslain 2.3 §:n mukaisesti kaikessa viranomaistoiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Virkamiehen velvollisuuksista säädetään valtion virkamieslain neljännessä luvussa (11 § – 22 §). Virkamiehen on muun muassa suoritettava tehtävänsä asianmukaisesti ja viivytyksettä. Hänen on noudatettava työnjohto- ja valvontamääräyksiä. Lisäksi hänen on käyttäydyttävä asemansa ja tehtävänsä edellyttämällä tavalla. Virkamiehen velvollisuudet on määritelty laajemmiksi kuin mitä työsopimussuhteisen työntekijän valtion tehtäväkentän vuoksi. Toisaalta virkamiehen velvollisuuksista ei ole mahdollista sopia virkaehtosopimuksin tai paikallisesti viranomaisen ja virkamiehen välillä (VVirkaehtosopimusL 2.3 §), sillä yleiset virkavelvollisuudet vaikuttavat olennaisesti virkamiehen asemaan, mikä luo vaatimuksen lailla säätämisen tarpeesta (PL 80 §). Tarkentavia säännöksiä on sen sijaan mahdollista antaa alemmanasteisissa säädöksissä valtion virkamieslain 44 §:ssä todetulla tavalla. Tarkemmista tehtävistä voidaan lisäksi yleisesti määrätä viraston sisäisen direktio-oikeuden nojalla.

Kun tarkasteltavana ovat virkamiehelle asetetut velvollisuudet sekä hänelle osoitetut käskyt, on asianmukaista pohtia lyhyesti myös niiden noudattamisen perusteita. Aiemmin perustelut virkamiehen velvollisuudesta noudattaa virkasuhdettaan säätelevää normistoa palautuivat saksalaisperäiseen oppiin yleisestä vallanalaisuussuhteesta, jonka mukaisesti vallanalainen oli legitiimisti velvollinen alistumaan pitkällekin meneviin käyttäytymisrajoituksiin. Virkavelvollisuus johdettiin siis käsitelainopillisesti vallanalaisuussuhteen käsitteestä. Nyttemmin tämä näkökulma on torjuttu, vaikka oikeuskirjallisuudessa tällä opilla nähdäänkin olevan edelleen vaikutuksia. Nyttemmin virkakäskyjen noudattamisvelvollisuuden katsotaan palautuvan virkakäskyjen antamistoimivaltaan, joka perustuu edelleen positiiviseen oikeusjärjestykseen. Virkamiesten perusoikeuksien rajoittaminen edellyttää siis laintasoista säätelyä.

Oikeuksista

Perusoikeudet kuuluvat lähtökohtaisesti yhtäläisesti sekä kansalaisille että virkamiehille, eikä aiemman oikeuskäytännön ja -tieteen tukemaa vallanalaisuusoppia enää noudateta. Virkamies kuuluu siten perusoikeussuojan piiriin perustuslain (PL 731/1999) tarkoittamalla ja määrittämällä tavalla. Täten virkamiehelle kuuluvat sekä perinteiset vapausoikeudet, taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset oikeudet sekä muut modernit oikeudet, jotka Suomen oikeusjärjestelmä pyrkii takaamaan. Koska valtio sitoutuessaan Euroopan ihmisoikeussopimukseen (EIS) on velvollinen takaamaan jokaiselle lainkäyttövaltansa kuuluvalle ”tämän yleissopimuksen I osassa määrittelyt oikeuden ja vapaudet”, ovat kansalaisten – myös virkamiesten – oikeudet myös tämän sopimuksen kautta varmennetut.

Virkamiesaseman nojalla perus- tai ihmisoikeuksia ei enää lähtökohtaisesti katsota voitavan rajoittaa. Virkamiehellä on myös tiettyjä virkamieslaista johdettavia nimenomaisia oikeuksia: oikeus yhdenvertaiseen ja tasapuoliseen kohteluun (VirkamL 11 §), oikeus kuulua tai olla kuulumatta yhdistykseen (VirkamL 12 §) sekä oikeus palkkaan ja muihin erityisiin taloudellisiin etuihin (VirkamL13 §). Täten virkamiesten perus- ja ihmisoikeuksien voidaan ajatella olevan lähtökohtaisesti turvatut.

Hallinto- ja oikeuskäytännössä joudutaan kuitenkin usein arvioimaan virkamiehen oikeuksien ja velvollisuuksien sekä yleisesti virkamiesoikeudellisten säännöstöjen suhdetta perusoikeussuojaan sekä sitä, kuinka pitkälle viran ulkopuolelle virasta johtuvat käyttäytymisvaatimukset on ulotettava. Perus- ja ihmisoikeudet joutuvatkin silloin tällöin puristuksiin virkasuhteeseen liittyvien virkavelvollisuuksien kanssa.

Rajanvetoa oikeuksien ja velvollisuuksien välillä

Kun virkamiehen perusoikeuksien rajoitettavuutta pohditaan, on merkitystä ensinnäkin sillä, kuinka läheisesti ja välittömästi rajoitus liittyy asianomaiseen virkaan tai virkatehtävään. Virkamiehelle on mahdollista asettaa käyttäytymisvelvoitteita ja odottaa virkavelvollisuuksien mukaista käyttäytymistä. Virkamiehen perusoikeuksien sekä virkavelvollisuuksien välisen ristiriidan pitäisi kuitenkin nykyisessä oikeustieteessä ja -käytännössä nojata lopulta perusoikeuksien yleisten rajoitusedellytysten muodostamiin kriteereihin, jotka eduskunnan perustuslakivaliokunta on kirjannut perusoikeusuudistusta koskevaan mietintöönsä (Yleisiä perusoikeuksien rajoittamista koskevia vaatimuksia ovat 1) lailla säätämisen vaatimus, 2) täsmällisyys- ja tarkkarajaisuusvaatimus, 3) hyväksyttävyysvaatimus, 4) ydinalueen koskemattomuuden vaatimus, 5) suhteellisuusvaatimus, 6) oikeusturvavaatimus, 7) ihmisoikeusvelvoitteiden noudattamista koskeva vaatimus.).

Toisaalta oikeuskirjallisuudessa on todettu, että perusoikeussuojan rajoittaminen virkamiesten osalta olisi sidoksissa etenkin tarpeellisuusvaatimukseen; oikeuksia saadaan tavallisella lailla rajoittaa vain siinä määrin kuin se on tarpeen virkatehtävien hoidon varmistamiseksi. Toisaalta puheenvuoroja on esitetty siitä, että perusoikeuksien rajoittaminen lakia alemmanasteisten säädösten perusteella ei ole sopusoinnussa perusoikeussäännösten kanssa. Tästä näkökulmasta katsottuna siis virkakäskyjen aseman merkitystä on tarkasteltava huolella; millainen asema virkakäskyillä on perusoikeuksien rajoittajana, ja mihin (lain tasoiseen säännökseen) virkakäskyjen puuttumisvalta ja virkakäskyjen noudattamisvelvollisuus lopulta perustuvat? Tarkastelussa voidaan lopulta päätyä punnintatilanteeseen, jossa on huomioitava virkamiehen rooli ja asema sekä siihen liittyvät oikeudet ja velvollisuudet. Arvio oikeuksien ja velvollisuuksien rajapinnoista on usein tapauskohtaista harkintaa, jossa henkilön roolit sekä yksityishenkilönä että virkamiehenä nousevat esiin. Näin on erityisesti virkamiehen sanan- ja ilmaisunvapautta koskevissa kysymyksissä, joita myös KHO:ssa on arvioitu.

Annamme mielellämme lisätietoa aiheesta. Ota yhteyttä sähköpostitse, puhelimitse tai sovi tapaamisesta. Asianajotoimisto ACTAS Oy:n lakimiehet palvelevat Tampereella, Sastamalassa, Valkeakoskella sekä Lempäälän Ideaparkissa.

Anni Aho, OTM